人事劳动社会保障工作研究

第 10 期

衢州市人事劳动社会保障局编                  2005年12月

公务员考核制度浅谈

国家公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。

1993年10月，国务院批准颁发了《国家公务员暂行条例》，1994年8月，国家人事部印发了《国家公务员考核暂行规定》。考核制度实施十多年来，取得了很大的成绩，其主要表现：一是通过对公务员的全面考核，激发了广大公务员的竞争意识和进取精神，使机关面貌取得了可喜的变化，公务员的自身素质有了普遍提高，促进了行政机关的勤政廉政建设。二是通过全面考核，详细了解了公务员的政治思想表现、工作能力、业务水平和工作实绩，及时发现了大批优秀公务员，促进了后备干部队伍建设。

但是，我们也必须看到，目前在公务员考核中，依然还存在着一些急需解决的问题。这些问题必须引起足够的重视并认真加以解决。

一、存在的主要问题

1、考核流于形式和极端民主化的现象并存，影响了公务员考核制度的健康发展。

主要表现是一些部门和单位对考核工作认识不深、宣传不力，一些人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评选先进，优秀等次的公务员实行轮流座庄，搞平衡照顾或者论资排辈，有的甚至把连续三年优秀指标视为福利待遇。其结果是出现了两种极端现象：一是部分单位领导虽然也是按照考核规定的程序和方法进行操作，但在确定考核等次时，并不听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶确定考核等次，使考核工作流于形式。二是部分单位的领导不按考核程序和方法办事，不看工作实绩，完全按群众测评结果确定优秀等次，结果使一些政绩突出而平时疏于人际关系的人榜上无名。相反，一些政绩平平，但“人缘”好的人却被评为优秀等次，影响了考核结果的真实性。这两种情况都是没有真正做到民主与集中的有机结合，其结果必然挫伤了部分人员的工作积极性。

2、优秀指标按规定平均分配，致使考核的激励机制得不到应有的作用。

按照《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》，被确定优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的10%左右，最高不能超过15%。

在优秀指标分配上，为了照顾到大小不同部门，优秀指标的核定一般都是按各部门当年九月末在册实有人数再乘以15%的比例和四舍五入的方法将优秀指标核定给各主管部门。其结果是产生了两个问题：一是优秀指标和部门的年度工作指标完成情况脱节，不论部门工作优劣，一律按人数核定优秀指标，有指标就可以评为优秀等次；二是四舍五入的方法缺乏科学性，使人数少的部门获得评选优秀等次的机会比人数多的部门多，尤其是考核人数在5人以下的单位，按比例平均分配，每年都可以核定一个优秀指标。在具体实施中再减去单位的市管干部，这样，参加考核的人数就更少了，致使个别单位出现优秀指标连续几年都集中于同一个人的情况。这种现象和单位人数多、优秀指标竞争激烈的情况形成了鲜明的对照。使相同的考核条件却达不到相同的考核效果，难以起到奖优罚劣的激励作用。

3、考核结果使用不当，对优秀公务员奖励太轻，而对不称职公务员处理似乎又过重，影响考核的公正性。

在年终考核中，被确定为优秀等次的公务员和被确定为称职等次的公务员，在职务晋升、晋级增资等方面实际上没有多少区别。如根据《国家公务员考核暂行规定》中“国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职等次以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级”。如果某公务员在连续五年的考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀等次，那么，按规定也只能晋升一级，与连续五年被确定为称职等次的没有什么差别，显然起不到激励先进的作用。而且在具体实施中，连续三年被确定为优秀等次的增资多数被正常晋级冲掉，实际上晋升不到工资。同时，对年终考核中不称职等次公务员的处理，在某种程度上甚至重于受行政处分的公务员。因为根据规定：年度考核被确定为不称职等次的公务员要予以降职，而且降职通常还相应的降低级别和工资档次；若连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定将予以辞退。相反，对一些因严重违犯公务员纪律而受记过、记大过、降级、撤职处分的公务员，在受处分期间内，只是不确定考核等次，这样的规定显然显失公平。

因此，我们必须认识到，如果考核不公平，考核结果就不能如实反映公务员德、能、勤、绩等方面的真实情况，就起不到奖优罚劣的作用。如果用这种考核结果作为公务员升降职务的依据，就难以选出优秀的人才；如果作为奖惩的依据，就不能客观评价公务员的行为。依此树立的典型则不仅无法起到积极的示范作用，甚至会引起其他人的反感，起到不良的导向作用。因此，不公平的考核，不仅不能鼓励公务员之间相互比较、公平竞争，而且会使公务员制度本身的权威性受到损害，使党和政府的形象受到影响。

二、考核中出现不公平现象的主要原因

1、考核内容缺乏针对性、可比性。

《国家公务员考核暂行规定》第三条规定“国家公务员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩。”在这里，德、能、勤、绩的具体内容定性成份多，定量成份少，追求全面性，重点不突出。这些内容作为对公务员的要求是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，在具体操作中更难以把握，缺少可比性，对两个情况相差不大的公务员，就很难分出谁优谁劣。

2、一些岗位忙闲不均。

公务员职位分类法要求每一等级中的职位虽然工作性质可以不同，但其责任大小、工作难易程度、所需资格条件要大致相似，所得的报酬待遇也相同。但在具体实施中，不少部门和单位确实存在同一等级不同岗位之间工作量大小、工作难度差别较大的情况。如果大家都完成了工作任务，其他表现也差不多，那么，谁能在考核中被定为优秀等次呢？有时往往是工作量大、工作难度大的岗位上的公务员评不上优秀等次，而工作量不够饱满的岗位的公务员却被评为优秀等次，这种状况值得深思。

3、岗位职责不够明确。

岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准，是进行考核的基本依据。自《国家公务员考核暂行规定》实施以来，绝大多数机关、单位的岗位职责是明晰的。但个别部门和单位仍然存在着职责不清的情况，这就增加了考核工作的难度。因为没有明确的岗位职责，考核就没有标准和依据，真正意义上的考核就无法进行。

4、考核方法简单化。

按《国家公务员考核暂行规定》第九条“国家公务员的考核分为平时考核和年度考核，平时考核随时进行，由被考核人如实填写工作记录，年度考核每年年末或翌年初进行，年度考核以平时考核为基础。”的规定，明确了平时考核和年度考核的关系及作用。但在实际操作中，一些部门和单位轻视平时考核，只注重年终考核，个别部门和单位根本就不进行平时考核，只是在年末时搞一次年终总结。这种平时考核和年度考核严重脱节，是考核方法简单化的突出表现。

5、激励机制难以起到激励作用。

按照《国家公务员考核暂行规定》中“国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职等次以上等次的在本职务对级别内晋升一级”的规定，只有连续三年优秀或连续五年称职者，才能在本职务对应级别内晋升一级，而对一年优秀或连续两年优秀者却没有优惠政策规定，这在一定程度上影响了部分人员的工作积极性。

三、改进措施和对策

1、领导重视，是搞好考核工作的前提。

考核是公务员管理中的一个重要环节。因此，巩固已经取得的考核成果，进一步深化公务员考核工作，就必须加强对考核工作的领导。《中华人民共和国公务员法》即将从2006年1月开始实施，因此学习好《中华人民共和国公务员法》至关重要。各级领导要高度重视，带头学习，掌握精神实质，要进一步提高对公务员考核的思想认识，贯彻科学的发展观和正确的政绩观，健全机关工作人员考核评价体系，不断改进考核方法，细化量化考核标准，把考核工作纳入各级领导的工作日程，严格按照考核程序和方法办事。这样就可以避免出现考核流于形式或极端民主化的弊端，就能从机制和制度上保证考核工作的顺利实施。

2、健全制度，是搞好考核工作的根本保证。

《国家公务员暂行条例》颁布以来，为更好地贯彻实施《国家公务员考核暂行规定》，1995年12月，我市下发了《衢州市市级机关工作人员年度考核办法》。各部门按照考核办法的要求，成立了由部门负责人、相关处室领导和下属单位负责人组成的非常设性的考核领导小组。考核领导小组负责制定本部门的年度考核办法，组织、指导、监督本部门的年度考核工作。因为是年度考核领导小组，所以很少研究部门的日常考核工作。因此，建立健全日常考核制度，搞好平时考核，是当前考核工作要解决的首要任务。

平时考核的重点是日常工作任务完成情况和出勤情况，可以通过考勤、工作记实和季度工作评鉴等方式进行。年度考核是对公务员的德、能、勤、绩进行全面评价，重点是全年政治表现和工作任务完成情况，结合年度工作总结进行。平时考核是年度考核的基础，年度考核要以平时考核为依据。针对年度考核和工作目标考核脱节的实际情况，2004年12月，中共浙江省委组织部、浙江省人事厅下发了《浙江省国家公务员（机关工作人员）绩效考核意见》，各部门、各单位要根据本部门、本单位实际，结合年度考核工作，认真贯彻执行。要在建立健全公务员考核制度的同时，把公务员考核与实行岗位目标责任制相结合，与工作业绩考核相结合，使考核工作逐步规范化、制度化。

3、坚持考核标准，是搞好考核的基础。

在公务员考核中，确立科学的考核标准、明确每个工作人员的岗位职责至关重要。为此，一要进一步建立健全岗位责任制。使每个公务员都有明确的职、责、权和应有的利益，做到职务、责任、权力、利益四者有机的统一，为公务员考核提供科学依据；二要细化年度工作目标。按照工作职责分工，我们每个公务员大都在某个工作部门的一个处室从事某项具体工作，而这项工作本身又是本处室本部门年度工作目标的一部分。因此，此项工作完成的情况将直接影响到本部门工作目标的完成。为便于日常考核和操作，可把个人的年度工作目标细化为若干个小的工作指标，再按季度或月份规定每季度或每月份完成的工作量，并把完成情况记录于《考核手册》。这样，年终考核时就有了日常考核的基础，就可以避免出现年终考核流于形式的现象；三要增强考核标准的针对性，坚持定性与定量考核相结合，凡是能够量化的工作都要量化，使每个岗位都有一个相对应的考核标准。在具体操作时，可从依法办事、工作创新、工作能力、工作质量、工作数量、服务意识和团结协作等方面进行量化和细化，将上述各方面再划分为优秀、良好、一般、差等四个考核等次，每个考核等次按百分制计分办法。这样，考核标准既易于掌握，又便于拉开档次，就可以避免单凭主观意愿或随大流给被考核人确定考核等次的现象。

4、提高考核功用，是搞好考核工作的关键。

按照《国家公务员暂行条例》中第二十六条规定：“年度考核结果作为对国家公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。”可见，公务员考核是和公务员的职务升降和奖惩紧密挂钩的。因此，要从以下三个方面提高考核功用。

一是改变现行的优秀指标平均分配办法，把考核优秀比例与政府年度目标考核相结合。对上年度在市级机关满意不满意单位评比中被评为满意单位的，另增加5%的优秀指标，被评为不满意单位的，另减少5%的优秀指标，这样做更能起到奖优罚劣的效果。

二是及时兑现考核结果，切实发挥年度考核的作用。年度考核工作结束后，各部门、单位要按照《国家公务员考核暂行规定》第十二条“国家公务员在年度考核中被确定为优秀、称职等次的，具有晋职、晋级和晋升工资的资格，并发给一定数额的资金”的规定，认真执行政策规定，及时为优秀、称职等次的公务员办理晋职、晋级、晋升相关手续；对连续两年或三年被评为优秀等次的公务员，按照中共衢州市委组织部，衢州市人事劳动局《关于转发〈国家公务员奖励暂行规定〉的通知》精神，及时办理嘉奖、记三等功手续，真正把考核结果的使用落到实处。

三是不断完善激励机制，发挥考核工作的激励鞭策作用。除按照现行规定为优秀、称职人员办理晋职、晋级相关手续外，要增强激励机制可试行以下规定：（1）对年度考核连续两年被确定为称职以上等次的，在本职务工资标准内晋升一个工资档次。年度考核连续三年被确定为“优秀”等次或连续五年被确定为“称职”以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级级别工资；（2）年度考核当年被确定为优秀等次的，年度奖金按市委、市政府核给部门、单位年度工作目标考核人均奖的115%兑现；（3）年度考核连续三年被确定为优秀等次的，除记三等功一次外，还可以参加优秀公务员健康疗养。

除以上优惠政策外，还要把年度考核和干部使用挂钩，对年度考核确定为优秀等次的人员，单位在评比先进、晋升职务时应优先考虑。

总之，通过对公务员考核制度的不断完善，建立以工作实绩为核心的考评体系，使公务员考核工作科学化、规范化、制度化。不断增强激励作用，充分调动公务员的积极性和创造性，规范公务员行为，提高公务员素质，保障国家公务员队伍的优化、廉洁、高效，促进人事制度改革，以真正实现政府管理的科学化、规范化、制度化。