人事劳动社会保障工作研究

第 13 期

衢州市人事劳动社会保障局编                 2005年12月

推进我市城镇社会保险全覆盖的对策研究

    社会保险全覆盖是指现行法规政策范围内的单位、个人及其保险险种的覆盖。由于城镇养老保险无论在制度建设抑或技术构成上都在整个社会保险制度中占据着先导地位，因此，调研主要以城镇养老保险的全覆盖为主线展开。

我市城镇社会保险全覆盖工作自养老保险统一制度以来，历经几度完善，取得了显著成效。尤其是近年来，在市委、市政府的高度重视和相关部门的积极配合下，我市社会保险全覆盖工作进展明显加快。但相对于我市“跻身全国百强城市、全面建设小康社会”的奋斗目标而言，尚有较大差距；相对于我市统筹城乡、促进经济社会可持续发展而言，有待深入突破。我局在全覆盖基本情况抽样调查的基础上，结合部门统计数据和代表性企业职工座谈会情况形成了调研材料。

一、课题背景

开展全覆盖工作的对策调研是在多个社会背景下进行的：

㈠城镇社保全覆盖是实现“跻身全国百强城市、全面建设小康社会”奋斗目标的需要。养老和医疗保险参保比例作为百强指标之一，经动态测算，市区到2010年年均净增参保人数需达到4800人和7800人。结合我市近年增幅及发展趋势预测，依靠传统扩面手段，难以为继，必须寻求突破、全力推进，才能确保目标任务完成。

㈡城镇社保全覆盖是促进城乡一体化的需要。统筹城乡社会发展必需立足当前城市化、工业化的背景，务求“以城带乡、城乡互动”。城乡社会保障亦然，推进城镇社会保险的全覆盖工作，实为推动城乡社会发展的统筹与协调。

㈢城镇社保全覆盖是实现经济社会可持续发展的需要。社会保险制度作为社会主义市场经济的重要组成部分，与经济社会发展相辅相成、互为支撑。推动与经济社会发展相适应的城镇社会保险全覆盖工作，扩大互济面、增强基金共济能力，建立健全经济社会“安全网”、“稳定器”，才能实现经济社会的协调与可持续发展。

二、我市城镇社会保险的现状与趋势

㈠我市城镇社会保险的现状分析

第一，企业社会保险现状分析。我市城镇企业社会保险制度，启动于1987年实施的企业离退休人员养老金社会统筹，经过近二十年的不断改革和完善，目前已涵盖养老、医疗、失业、工伤和生育五大保险。为进一步做好扩面工作，我市于1999年下发了《衢州市人民政府关于扩大社会保险覆盖面和加强基金征缴工作的通知》（衢政〔1999〕52号），并适时出台了“双低”办法和“基数分离”征收政策，促使社会保险全覆盖工作取得了良好成效。

但从地税纳税户和企业职工数来看，社会保险覆盖率有待提升。通过右图数据可见（图1）: 一是在市区(含柯城区、衢江区)的企业地税纳税户与社保参保户的对比中，养老、医疗以及工伤和生育保险，还存在23%?33%的企业扩面空间；二是养老和医疗保险企业参保比例高达工伤和生育保险参保比例7个百分点以上，但同期参保人数相差仅3%左右，说明有一些小型企业未能跟进工伤和生育保险，而规模以上企业以养老保险为支柱基本实现了“五险齐保”；三是企业职工中，只有72.8%的职工参加社会保险，其中农民工参保比例更低，仅达到25%的参保率。

第二，机关事业单位社会保险现状分析。目前我市机关事业单位在编人员单独建立养老保险制度、并统一参加城镇职工基本医疗保险,部分事业单位同时参加了工伤、失业和生育保险。由于在编人员工资收入普遍高于企业职工，个人承担能力较强，同时机关事业单位受行政手段推动，基本上达到应保尽保；而非在编人员参加企业社会保险，由于非在编人员流动性大，社保和地税部门难以掌握其参保状况，且单位和个人的经济承受能力弱，无论是单位还是个人的参保比例都明显偏低。

第三，个体工商户及自由职业者社会保险现状分析。早在1999年，市政府下发《衢州市人民政府关于扩大社会保险覆盖面和加强基金征缴工作的通知》（衢政〔1999〕52号），将个体工商户及其雇工、城镇自由职业者和民办非企业单位及从业人员纳入城镇社会保险范围；2002年，针对低收入群体，出台了“双低”办法，并对困难人员进行社会保险财政补贴，但由于缺少有效的强制措施，个体工商户及自由职业者社会保险扩面效果至今不明显。截至2004年底，在市区行政区域内(包括本级和柯城、衢江)参加基本养老保险和医疗保险的只有2756人、2576人和15850人、10919人，参保率较低。

㈡我市城镇社会保险的趋势判断

第一，受国家宏观调控影响，我市企业效益和用工预测增幅呈平缓趋势。其中以市本级企业最为突出，衢江略有好转，原因在于市本级企业规模比较大，且多为国有、集体企业改制而成，近期受国家宏观调控，企业自身已经开始从数量增长转向质量增长、从依靠人员增产值到依靠技术增产值，即总体上从单纯的数量增长到结构性调整；相反，衢江企业多为小规模的私营企业，产业规模不大，主要依靠降低人工成本来提升企业效益，即企业处于粗放型增长阶段，所以其用工人数预期增幅高于企业效益增幅；柯城企业构成处于市本级与衢江之间，其企业效益和用工预测增幅相应地处于中间水平。(图2、3)

企业效益和用工预测决定着未来几年内城镇社会保险的扩面趋势：一是受企业总体效益下滑影响，扩面征缴难度将有所增加；二是企业用工人数总体增加不足、且相互间进行微调，即扩面空间将集中于现在的应保未保群体；三是企业间扩面重点将进行分化，规模企业趋向扩质、小型企业趋向扩量。

第二，在机关事业单位社会保险方面，在编人员基本上不存在扩面上的障碍；而非在编人员将通过用工行为的逐步规范以及经费保障机制的不断完善，逐步提高参保比例。

第三，在个体工商户及自由职业者的社会保险方面，扩面空间随着社会经济的发展、尤其是第三产业的强劲趋势而有所增大；但相对于该群体获取劳动收入方式的多元化而言，现有扩面制度与措施尚需完善。

三、阻碍我市城镇社会保险全覆盖的原因分析

阻碍我市城镇社会保险全覆盖工作是多因素综合的结果,既有共性的因素,又有个性的因素。为便于分析,我们在共性分析的基础上，从社会保险不同参保对象分类阐述其个性化的因素。

无论是企业、机关事业还是个体劳动者都面临着制度体系上的障碍。从法律法规角度讲，我国社会保险法制建设工作还存在很多问题，如体系不健全、立法滞后、覆盖范围窄、立法层次不高以及实施机制弱等。法律效力层次较高的社会保险执法依据仅有《劳动法》以及一些行政法规和地方性法规，有关社会保险的专业性法律，如《社会保险法》至今未出台，给社会保险工作的开展带来较大的困难，导致实践中对用人单位等社保主体的违法行为不能查处或查处不力。从社会保险政策体系方面讲，制度不健全且随意性较大，从抽样调查统计可以看出627名人次中有160人次即25.52%的受调查人员表示自己未参加社会保险的原因是国家政策变化大，对现行政策缺乏信心和政策太笼统、缺乏灵活性；体制性樊篱较多，如自由职业者的户籍限定、城乡社保间的单向通道以及农村户籍人员在各省市间政策不统一等等。

㈠企业及职工方面的原因分析

第一，对社会保险制度根本不了解或者有所了解但相对于保险需求而言，显得不全面甚至有一定的误解。从抽样调查统计可以看出627名人次中有155人次即24.72%的受调查人员表示自己未参加社会保险的原因是对社会保险不了解;部分企业主对社会保险有所接触但却视其为对职工的一种福利而非是自己承担的一种法定义务。走访中从企业的社保经办人口中得知，在企业内部除具体业务经办人外，大部分职工对社会保险政策不了解或者了解不全面，甚至出现因职工误解而阻挠企业为其参加社会保险的现象，给企业开展社会保险工作带来了一定障碍。

第二，了解社会保险政策，也有能力参保，但却不愿意参加社会保险。从从业人员角度来看，部分经济收入较好的年轻员工，虽然了解社会保险政策，但比较注重及时享乐而不愿意参加社会保险。如开山集团的一名职工：童某，23岁，近期没有结婚打算，衢江沈家人，现为开山集团电焊技术工，月均收入1500-1600元（按现行费率计算个人需承担近120元/月的社会保险费用），不愿意参加社会保险的原因之一就是认为：“自己年纪较轻、外面开销大、社会应酬多，宁愿进歌舞厅也不愿意参加社会保险。”从企业角度来看，受利润最大化的驱使，借口我市企业规模小、利润空间薄弱，总是千方百计的逃避自己承担的社会义务。另外，部分企业反映，企业之间特别是同行业或类似行业间的社会责任的不公平承担，在某种程度上促使其尽可能的回避本应承担的社会责任，其本意不在于对社会责任的规避，而意在“公平”竞争、夺取企业生存空间。

第三，有参保需求但受经济承受能力限制而不能参加社会保险，这是在抽样调查和座谈会中反映最为集中的原因。627名人次中有223人次即35.57%的受调查人员表示自己未参加社会保险的原因是由于自己经济困难，没钱缴纳。根据抽样数据统计近53%的从业人员月收入在650-1600元之间，而月收入在650元以下的占到了26%，而同期养老保险最低缴费基数为879，医疗保险最低缴费基数为1163元，这意识着30%左右的职工月收入额在社会保险最低缴费基数收下；部分企业特别是小规模企业承担30%工资总额的社会保险费，相对于我市企业利润比较薄弱的现状而言，不堪重负。同时受利润最大化驱使，部分企业主将本应企业承担的义务转嫁到职工头上，即将30%工资总额的社会保险费转由企业和职工再次分担，根据抽样数据发现有5%的受调查者表示社会保险费单位出小部分、个人出大部分。走访中也发现有单位和职工按三七或四六承担社会保险费的现象。这样，职工个人的参保能力再次被削弱。（图4、5）

㈡机关事业单位非在编人员方面的原因分析

其一，按照规定，机关事业单位的非在编人员应到劳动部门申请编制和备案，但现在很多单位没有按规定执行，造成机关事业单位的非在编人员无法统计；

其二，由于财政核拨给机关事业单位非在编人员的经费只有6000元/年，使得用人单位经费严重不足，实际上刚好维持我市最低工资标准，根本无力缴纳社会保险费。

㈢个体工商户及自由职业者方面的原因分析

首先，针对个体工商户的行政强制手段欠缺。由于个体工商户的管理比较松散，地税部门无法掌握其相关数据，因此，衢市人劳险〔2004〕162号规定的“基数分离”征缴办法没有将个体工商户纳入其实施范围；其次，由于社会保险的“人费相对应”性，使得省里提出的“税保挂钩”操作起来有一定的难度，至今没有推广开来。

对于自由职业者来讲，一方面是对社保政策不了解或费率过高，经济承受能力有限；另一方面，由于社保制度本身存在缺陷，使得一部分人群采取投机取巧的方式，等到距离退休年龄15年时再参保。

四、推进我市城镇社会保险全覆盖工作的工作思路

推进我市城镇社会保险全覆盖工作，是顺利实现我市两大战略目标、推进社会事业可持续发展的需要。作为一项十分复杂的系统工程，需要各级党委、政府高度重视和各有关部门密切配合，增强扩面工作的主动意识、前列意识，通过设立社会保障委员会，以加强对城镇社会保险的组织领导和工作协调；通过从部门权力、职责和责任不同配置的角度建立健全长效性的工作协同机制；通过加大财政支出结构调整力度，制订切实可行的、长远的、稳定的城镇社会保险财政投入和增长机制。

㈠革新宣传观念与手段，以宣传载体的提升促进宣传成效的改善。

社会保险作为专业性较强的社会事业，需要通过宣传增强公众保险意识、提高企业法制观念。既要树立被动服务与主动宣传相得益彰的观念，又要树立宣传形式与宣传内容并举的观念。为此，力求从以下几个方面丰富宣传载体、创新宣传形式：

一是改“点式宣传”为“链式宣传”。一方面，坚持权利、义务和责任互动宣传，“有权利必有义务、不履行义务必承担责任”；另一方面，坚持宣传活动的持续性和持久性，既要做好前期宣传，又要做好同步宣传，还要做好后继宣传。

二是被动宣传与主动宣传相结合。近年来，我们通过专设政策咨询电话、窗口等措施有效地满足了群众了解社保政策的需求，但主动的宣传工作却未能与此相映成趣。所以，要在强化被动宣传的同时，全力做好主动宣传工作，“上大街、到企业、进社区”，主动地把社会保险的权利、义务和责任知识从专业机构工作人员头脑中延伸到普通群众中去。

三是政策宣传与典型示范相结合。政策相对原则、笼统，事例相对生动、具体，政策与事例两厢结合，就能将生动、具体的事例融入到原则、笼统的政策中去。以典型讲政策，就是将涉及社会保险权利、义务和责任的典型案例通过宣传深入人心；以政策塑典型，就是正面的典型出自政策的正确执行、反面的典型出自政策的违背。

四是宣传手段力求多样化。从抽样调查统计中可以发现（图6），我市从业人员接收资讯的渠道呈现多样化趋势，决定着宣传手段不能再局限于单一，而应当穷尽所有宣传渠道，努力做到“报纸有文章、电台有声音、电视有图像、网络有信息”，并通过实践不断丰富宣传载体。

㈡制度完善与创新并举，不断扩大城镇社会保险保障范围。

制度是开展工作的根本，城镇社会保险全覆盖工作亦然，其一需要制度完善，其二需要制度创新，唯有此二者才能推进城镇社会保险全覆盖工作取得突破性进展，扩大城镇社会保险保障面。

一是继续深入贯彻《劳动法》、《浙江省职工基本养老保险条例》等社会保险法律、法规。根据《浙江省社会保险费征缴办法》（省政府令第188号），结合我市实际，规范并完善社会保险征收与管理全过程的实施办法；明确相关部门职责，突显与有关部门特别是地税部门的配合，进一步完善“基数分离”征收办法，核实企业工资总额和职工个人缴费基数。并以此为契机，整合各险种的不同优势与从业人员的不同利益需求，积极推行企业层面的“五险齐保”，整体带动社会保险扩面新进展。

二是依据中共衢州市委、衢州市人民政府《关于鼓励农民进城就业创业的意见》（衢委发〔2005〕33号）文件精神，着力于完善社会保险体系，突破城乡社保体制性樊篱，以鼓励进城务工人员参加城镇社会保险；实行农村户籍参保人员享受与城镇居民参保人员同等政策，打通城镇和农村养老保险关系相互转移的通道，使城乡养老保险制度相互衔接，出台市外农村户籍参保人员个人帐户提前一次性支付和市内农村户籍参保人员转农保时给予财政补贴的特殊政策。

三是进一步规范基本养老保险费率，合理建立困难企业和个人基本养老保险费财政补贴制度。所有用人单位及其职工、个体劳动者统一执行企业正常缴费比例，同时对困难企业和个人给予一定的财政补贴以切实解决他们的缴费能力不足的问题：一是对注册登记不满一年或企业利润、人均工资收入较低的非国有、集体企业，给予单位缴费部分一定比例的财政补贴；二是对各类企业职工工资收入低于一定标准的，给予个人缴费部分一定比例的财政补贴；三是对按“双低”办法参保的个体劳动者，根据其家庭人均月收入高低，分别给予一定比例的财政补贴。

四是完善相关配套政策。一是农村户籍退伍军人参加基本养老保险的, 其在部队服役期间的军龄可参照有关规定视同基本养老保险缴费年限；二是参加基本养老保险后被征地人员，可按衢政发〔2003〕46号、衢政发〔2004〕45号文件将基本生活保障（助）费折算成基本养老保险年限；三是建立企业高级人才基本养老保险费补贴制度，加大政策扶持力度，鼓励用人单位为其建立补充保险。

㈢政府协调、部门联合与机构主管相协同，依法推进扩面工作。

其一，政府作为城镇社会保险的法定领导组织，在现今社会保险管理体制比较分散的情况下，其领导与协调功能尤为重要。建议成立由政府牵头、各相关部门组成的社会保障委员会，以加强对城镇社会保险工作的领导力度和对部门利益的综合协调工作，形成合力，共谋社会保险全覆盖。

其二，城镇社会保险作为一项系统工程，涉及劳动、地税、财政、卫生、工商等政府组成部门以及工会等社团组织，其各自职责的有效整合是城镇社会保险全覆盖工作的重要推动力。既要建立相互沟通、相互协助的机制，又要实行政府领导下的部门分工负责制，才能整合部门权限及社会资源，强力促保。地税部门要通过加强新增纳税户和变更注销纳税户两“头”征缴等措施切实做好各项社保基金的征缴工作，确保应收尽收；财政部门要完善资金筹措渠道，建立稳定的公共财政投入机制；卫生部门要大力推动医疗卫生体制与药品流通体制改革，以配套基本医疗、工伤以及生育保险等社会保险体系的健全；工商在办理企业登记、年检、换证和办理变更手续时，要查验其社会保险登记证件是否齐全以及缴费是否足额；工会等社会组织，需要按章程加强对企业及职工参保的指导、监督力度。

其三，劳动行政部门及其下属社保经办机构作为城镇社会保险的主管部门及具体事务承担机构，一方面要加强劳动保障监察执法，并根据《浙江省社会保险费征缴办法》以及即将出台的《衢州市社会保险费征缴暂行办法》，从整体出发主动加强与地税部门的执法环节联动，完善互动机制。并建立健全相对独立的稽查监督队伍，依法通过日常稽核、重点稽核、专项稽核相结合的方式，定期或不定期地开展社会保险稽核；另一方面，由于直接面对参保群体，需要更加注重自身素质的锤炼，全力做好服务工作。通过考试、考核等常规与非常规的业务技能提升手段，内强工作人员综合素质；并以此推进服务水平上台阶，提高群众对社会保险工作的满意度，从而引导全覆盖工作向纵深方向发展。