柯城区、衢江区人民政府，市政府各部门，直属各单位：

为贯彻落实中央、省、市防范化解重大风险各项决策部署，进一步加强和改进土地储备管理，全面优化土地资源配置，推进土地供给侧结构性改革，促进我市经济社会高质量发展。根据《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）、《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）和省财政厅关于开展土地储备出让预算管理制度改革试点工作安排，结合我市实际，经市政府同意，现就深化市区土地储备管理改革，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻党的十九大精神，坚决落实打好防范化解重大风险攻坚战决策部署，以推进供给侧结构性改革为主线，以实施土地储备出让预算管理制度改革试点为抓手，坚持“防风险”与“促发展”并举，“做地”与“做业”并重，进一步规范土地储备管理工作，提高土地资源科学配置水平和利用效率，有效防控政府债务风险，推动我市经济社会高质量发展，为市委“1433”发展战略体系重重落地提供强有力保障。

（二）改革目标。深化土地储备出让预算管理制度改革试点工作，坚持规划引导，计划管控，规范有序开展土地储备工作，自2020年起推进构建“土地储备机构+国有企业”的土地储备模式，充分发挥土地储备机构职能作用和国有企业的做地主体功能，提高做地（指对拟储备土地进行征收拆迁、收购、前期开发整理等，使土地达到净地条件的过程）效率；建立“区块核算+宗地核算”的土地储备资金核算模式，用好土地储备专项债等土地储备资金，科学合理规制土地储备成本，着力解决当前土地储备中存在的深层次矛盾和问题，规范土地市场运行，提高建设用地保障能力，拓宽政府项目融资渠道，促进我市经济社会高质量发展。

（三）基本原则。

1．政府主导、统筹协调。坚持政府主导，进一步加强土地储备和出让的宏观调控能力。以促进土地市场稳定发展为目标，兼顾市场需求、棚户区改造、城中村改造、基础设施建设、存量储备土地消化等因素，统筹安排、有序推进土地储备和出让工作。

2．市区联动、区块平衡。理顺市区范围内土地储备各方职责，充分调动各方优势。兼顾区域发展，制定土地储备专项规划，合理确定各区块土地储备和出让规模，有效调控各区域土地开发利用的时序和节奏，确保区块平衡、协同发展。

3．优化程序、规范操作。完善土地储备出让预算管理制度，加强土地储备资金筹集和使用管理。进一步优化和规范做地业务流程，更好发挥做地主体在土地前期开发整理中的积极作用，切实推进土地储备出让工作有序开展。

二、主要内容

（一）健全机构，明确职责，进一步理顺土地储备关系。探索建立“土地储备机构+国有企业”的做地模式，明确各做地主体的工作职责。市土地储备机构在市土地储备工作领导小组的指导和监管下，承担土地储备的具体实施工作。柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市智慧新城管委会为本辖区做地工作的责任主体，负责辖区内市级和区级做地项目的土地征收、收购、前期开发整理以及信访维稳等工作。衢州市城市建设投资集团有限公司、衢州市交通投资集团有限公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、浙江汇盛投资集团有限公司和衢州通盛投资开发有限公司等市级国有企业为市级土地储备做地工作的实施主体，柯城区、衢江区政府可各指定至少1家做地实施主体（必须是国有独资企业），负责实施本辖区范围内做地工作。做地实施主体主要履行以下职责：编制和报批做地方案，申请办理土地、规划、建设、环保等手续，筹集和支付资金，具体实施土地前期开发，建设安置房，协助区政府（管委会）实施集体土地征收、国有土地房屋征收等具体工作。

（二）规划引领，计划管控，进一步规范土地储备管理。把握规划、计划两个龙头，构建规划导向下的土地储备管理体系，计划导向下的土地储备出让收支管理体系。完善土地储备管理制度，坚持统筹协调、区域平衡，建立健全土地储备“一图、一库、四计划”。“一图”是指编制市区土地储备专项规划，市资源规划局依据土地利用总体规划和城市总体规划，对规划为经营性用地的土地，按照土地储备范围、面积、规划用途和空间分布等编制衢州市市区土地储备专项规划，报市土地储备工作领导小组批准后实施。“一库”是指依据衢州市市区土地储备专项规划，整理经营性用地项目、规划等信息，建立市级分区土地储备资源信息库。“四计划”是指年度做地计划、年度土地储备计划、年度土地储备资金计划、年度储备土地供应计划。根据执行情况，各项计划年内可进行修改和调整。各项计划一经批准，必须严格执行。对未列入做地计划的项目不予办理城中村改造、旧城改造、集体土地征收等有关审批手续；未列入年度土地储备计划的土地不得办理土地储备手续。

（三）区块核算，成本规制，进一步强化土地收支核算。实行“区块+宗地”，将土地储备资金由宗地核算转向区块核算，确保各区块内土地收益及相关收益与征地拆迁、基础设施建设等开发投入能基本平衡，或有盈余。按照城市总体规划与土地利用总体规划、环境功能区划，以及城市规划确定的城市结构等，以承载相应责任和权益为原则，划定相对独立、功能完善的土地开发单元，实行做地区块管理，其中市级分老城区、集聚区和智慧新城三个做地区块，柯城区、衢江区按照上述原则确定相应做地区块。各区块应当落实一个做地工作的实施主体，根据区块情况采用相适应的开发模式和政策支持，推动电力、通信等管线迁建合作新模式，形成资源合作开发、空间利用集聚、土地价值量化、利益分配优化的共赢格局。研究制定土地储备成本规制办法，规范土地储备成本核算工作。土地成本实行区块统筹，按照不同产业类型分区块分摊，对房地产项目用地适当提高分摊成本；对鼓励发展的文化、卫生、教育、体育、工业等产业类型项目可以降低分摊成本。拓展做地成本外延，将与土地储备区块相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出纳入做地成本范围。

（四）预算管理，综合平衡，进一步防控政府债务风险。按照全周期预算管理、全过程动态平衡、全方位风险管控的要求，将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本等全部纳入“一个盘子”实行预算管理，编制土地储备项目全生命周期预算，建立土地储备出让预算调整机制，动态反映宗地和全部收储土地全周期和分年度资金情况，实行全生命周期动态平衡。编制土地储备收支预（决）算，反映土地储备年收支预决算情况，实行土地储备收支预算平衡管理；编制土地储备债券管理预算，跨年度反映土地储备债券的分配和使用情况，实行债券申请和偿还的预算平衡管理；编制土地出让收支预（决）算，反映年度土地出让收支预算和决算情况，实行土地出让收支、结转预算平衡管理。建立土地价值动态调整机制、支付风险应急处置机制和风险评估报备制度，实行全方位风险管控。

（五）优化流程，强化支持，进一步凝聚土地储备合力。优化土地储备流程，做地项目由做地责任主体拟定做地方案，向市资源规划局提出做地申请；市资源规划局报市土地储备工作领导小组批准后纳入年度做地计划和年度土地储备计划。各做地实施主体严格按照计划实施，做地完成后入库储备，适时供应。完成入库的储备土地，可由市土地储备机构委托国有独资企业（做地实施主体）进行管护、临时利用等。机关事业单位国有土地储备原则上由市土地储备机构负责收储。严格落实土地储备项目监管责任，加强土地储备全过程监管。

三、保障措施

深化土地储备管理改革，必须加强体制机制保障，形成政府主导、部门联动、市场参与的格局，各相关主体同心同德同向、合心合力合拍，夯实土地储备管理基础。

（一）组织保障。成立以市长为组长，分管副市长为副组长，相关部门主要负责人为成员的市土地储备工作领导小组。市土地储备工作领导小组作为市土地储备工作的最高决策机构，负责对土地储备工作的重大事项作出决策部署。市土地储备工作领导小组下设办公室，办公室设在市资源规划局，受市土地储备工作领导小组委托负责研究制订政策、制订具体事项操作规定、项目谋划、审核把关、协调调度、监督考核等工作。

（二）资金保障。严格按照规定将新增土地储备项目所需做地资金纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。利用好棚户区改造等政策，统筹考虑财政承受能力等因素，完善政府购买服务办法，多渠道筹措做地资金。严格落实土地储备收支管理责任，建立土地储备资金绩效评价机制，按要求编制绩效目标，做好绩效目标执行监控，并将绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。

（三）制度保障。完善土地储备管理制度，建立健全“1+N”土地储备制度体系，为土地储备管理改革提供制度保障。“1”即《关于深化市区土地储备管理改革的实施意见》，明确总体要求、改革目标、指导思想、工作内容等。“N”包括：《土地储备成本规制办法》，通过规范土地储备成本核算，实现债地、债资对应，防范和化解债务风险；《土地储备专项债管理办法》，通过建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，规范土地储备专项债管理，促进土地储备事业健康发展；《土地储备预算管理办法》，通过预算管理方式的调整，激发各区块做地主体参与土地储备工作的积极性；《土地储备合作协议书》，通过明确各方责、权、利，着力解决土地储备过程中的矛盾和问题，保障土地储备工作有序开展等。

本意见自2020年7月20日起施行。原《衢州市人民政府办公室转发市国土局市财政局关于进一步理顺市区土地储备管理体制意见的通知》（衢政办发〔2008〕101号）同时废止。

衢州市人民政府办公室

2020年6月19日

（此件公开发布）