衢州市人民政府文件

衢政发〔2006〕20号

衢州市人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

2003年，我市在全省率先启动了以城乡居民最低生活保障、农村五保和城镇“三无”对象集中供养、被征地农民基本生活保障、新型农村合作医疗、低保户等困难家庭子女基础教育免费入学等五项制度为重点的覆盖城乡的新型社会救助体系，按照“一年规划试点，三年构建框架、五年基本完善”的总体目标，各地各部门积极采取措施，加强组织领导，加大工作力度，完善政策体系，社会救助的覆盖面不断扩大，新型社会救助体系的基本框架初步建立，有效保障了城乡困难群众的基本生活。为加速实现“跻身全国百强城市、全面建设小康社会”两大目标，各地各部门要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度出发，切实履行政府公共服务职能，按照省政府“保基本、全覆盖，多层次、相协调，高效率、可持续”的工作要求，巩固成果、深化改革、完善政策，进一步加快推进新型社会救助体系建设，健全对困难群众的长效帮扶机制。根据《浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号）精神，现就完善我市新型社会救助体系建设有关问题通知如下：

一、完善最低生活保障制度，健全最低生活保障标准调整机制

按照《浙江省最低生活保障办法》的有关规定，各地要建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保、应补尽补、动态管理的前提下，适时调整城乡居民最低生活保障标准。从我市实际出发，2006年市本级城镇居民最低生活保障标准调整到每人每月200元，农村居民最低生活保障标准调整到每人每月120元。各县（市、区）要及时调整标准。今后，城乡居民最低生活保障标准由当地政府根据我市经济社会发展和最低工资调整情况定期统一调整。同时，根据低收入群体居民消费价格指数，在物价上涨较快年份，要按照《浙江省人民政府关于对困难群众实行基本生活消费品价格上涨动态补贴的意见》（浙政发〔2004〕52号）的规定，对最低生活保障救助对象实行一次性基本生活物价补贴。

要进一步完善最低生活保障的动态管理制度，做到应保尽保、应退尽退。各县（市、区）要研究改进收入核查、核算方法，提高核查的透明度。凡符合最低生活保障条件的，要全部纳入保障的范围，按差额发放的保障金分档补助一般不低于月人均30元，其中农村五保和城镇“三无”对象以及生活不能自理的重度残疾救助对象，按保障标准全额享受保障金。家庭收入发生变化的，要按程序及时减发或增发保障金。要健全最低生活保障退出机制，对家庭人均收入高于最低生活保障标准的救助对象，要按规定办理退保手续。要健全完善最低生活保障对象参加公益性服务劳动制度，公益性服务劳动的内容主要是社区及村范围内的保洁、保绿、保安等工作。

二、建立完善分层分类救助制度

分层分类救助制度是针对各类社会困难群众的困难程度和救助需求，在分层、分类的基础上，给予困难群众最低生活保障或其他专项救助的制度。这既是深化最低生活保障制度的重要措施，也是完善社会救助体系的重要内容。要坚持应保尽保、公平公正、区别对待、因地制宜的原则，整合各类社会救助资源，发挥好最低生活保障以及养老、医疗、教育、住房等救助的功能和作用，进一步提高社会救助水平。

合理确定救助层次。家庭收入在最低生活保障标准以下的，享受最低生活保障及相应的各项社会救助政策；收入在最低生活保障标准以上的，按一定比例划分若干救助层次，实行不同的标准，给予相应的专项救助（救济、帮扶）。根据我市实际，收入在最低生活保障标准以上的城乡困难居民分别按年人均收入高于最低生活保障标准的10％、20％两个层次给予专项救助（救济、帮扶）。具体救助（救济、帮扶）办法由民政等部门另行制定。

积极实施分类救助。根据城乡困难群众致贫、致困的不同情况，实施分类救助：因下岗失业或就业不充分造成家庭生活困难的，在给予必要的生活保障外，劳动等部门要通过免费提供就业技能培训、职业介绍或提供就业岗位，帮助其实现就业；子女就学、住房困难的家庭，由教育、建设等部门通过提供教育、住房等专项救助解决其困难；因病因残导致家庭生活困难的，卫生、民政等部门要给予必要的医疗救助，对丧失劳动能力或造成家庭失去收入来源，符合条件的，可申请最低生活保障；对纳入最低生活保障、生活不能自理的重度残疾或一家有2人以上较重残疾的困难家庭，残联等部门应提供专门的困难救助；要充分发挥各级慈善机构的作用，广泛发动社会力量救助、救济、帮扶因病因残等导致生活困难的家庭；因自然灾害造成家庭困难的，要及时启动应急救助，由民政部门牵头，各有关部门各司其职，确保灾民有饭吃、有衣穿、有房住、子女不失学。

三、完善政策、规范管理，健全农村五保和城镇“三无”对象集中供养的长效机制

要认真总结农村五保和城镇“三无”对象集中供养工作经验，加强敬老院建设，建立和完善长效管养机制，确保农村五保对象集中供养率巩固在80%以上，城镇“三无”对象集中供养率保持在90%以上，并争取逐年有所提高，不低于全省平均水平。要严格按照国务院《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）的规定，坚持“应保尽保”、动态管理，并要尽可能实行集中供养。

供养经费要按照国务院《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）要求，由当地政府在财政预算中安排；有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。认真研究和多渠道解决供养对象的医疗问题，各级财政在安排供养经费时要同时安排必要的五保医疗救助资金，以弥补日常门诊医疗经费；敬老院与当地乡镇卫生院要实行定点挂钩，有条件的可设立医务室，为救助对象提供及时、便利和优惠的医疗服务；发生大、重病住院产生的医疗费除按农村合作医疗和医疗救助办法规定报销外，有条件的县（市、区）可对余额部分再予报销；有条件的县（市、区）可建立农村五保和城镇“三无”对象医疗风险储备金，按照“民政统管、应急应重、年度结报、缺额补足、常年备用”的原则加强管理，切实提高农村五保和城镇“三无”对象的医疗保障水平。多渠道向五保对象提供救济、法律援助、慈善捐助等救助服务，保护其合法权益。积极创造条件，提高敬老院“以副补院”的能力，对付出劳动的五保老人给予合理的报酬，改善其生活。

坚持以人为本，健全敬老院的民主管理制度。为有利于敬老院集中供养机构的运行，新办敬老院可统一登记为民办非企业单位，其原产权和管理人员身份保持不变。要重视敬老院的文体、娱乐设施建设，提倡党政领导、机关部门、企事业单位、驻地部队、中小学校、医院（乡镇卫生院）与敬老院“六挂钩”活动，着力构筑“政府主导，社会联动，群众参与”的社会福利社会化的良好氛围，使老年人老有所学、老有所乐、老有所为，安享晚年。

切实加强孤儿救助工作。孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。要大力开展“关爱孤儿行动”，为孤儿提供全面救助。通过集中养育、领养、代养、寄养等方式，创造有利于孤儿健康成长的环境。市、县（市、区）都要建立设施齐全、管理规范的儿童福利机构。要落实福利机构和困难家庭作为监护人的孤儿供养经费，其供养标准要以保证其健康成长为前提，略高于城镇最低生活保障标准，对孤儿就学的学杂费、住宿费等应予全额减免。同时，要继续做好流浪乞讨人员的救助和管理工作，特别要做好对未成年流浪乞讨人员的保护。

四、进一步完善被征地农民基本生活保障制度

加强被征地农民基本生活保障与就业、社会保险政策的衔接，在做好应保尽保、即征即保的基础上，对劳动年龄段的被征地农民，比照城镇下岗失业人员，免费提供就业培训和职业介绍，就业困难的人员优先安排政府提供的就业岗位。被征地农民在企业就业后，劳动保障部门要及时做好基本生活保障与城镇职工基本养老保险关系的衔接。

要认真落实被征地农民“即征即保”的政策，进一步提高被征地农民基本生活保障水平。对2003年以前应保未保的被征地农民，要在2008年年底前实现“应保尽保”。被征地农民基本生活保障的政府出资部分必须足额到位，暂未到位的要通过增加支出及时予以补足，以降低基金运行风险。各地要根据经济发展水平，逐步调整提高被征地农民基本生活保障的标准，调整幅度原则上不低于当地城镇居民最低生活保障标准的调整水平。国土、劳动保障等部门要密切配合，进一步规范操作，确保所有应参保被征地农民得到基本的保障。

五、完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度

要着力于解决群众特别是困难群众“看得起病，看得上病，加强预防少生病”的问题，完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。规范完善新型农村合作医疗制度，在现有医疗服务的基础上，为参保农民提供2年一次的免费健康体检；建立与经济社会同步增长的动态筹资机制，控制年度基金结余率，提高参保人员受益面和大病住院实际补偿水平。要参照新型农村合作医疗的模式，研究制订针对城镇未参加职工基本医疗保险制度人员的医疗保障政策，省政府将于2006年启动试点，各县（市、区）要积极配合。进一步加强新型农村合作医疗办事机构建设，充分利用信息化成果，争取2006年全部实行实时结报。

扩大医疗救助范围，在重点解决最低生活保障对象、农村五保和城镇“三无”对象医疗困难的同时，按照分层分类救助的要求，将患病后确需救助的城乡困难群众纳入救助范围，其中农村“三老”（老党员、老交通员、老游击队员）人员、重点优抚对象等要优先救助。要根据各地实际，逐步降低医疗救助门槛，逐步调低起补标准。探索和推行定额包干门诊助医卡、慈善助医卡，为特殊困难对象解决日常医疗和起补线以下部分的医疗支出。按照量入为出、收支平衡的原则确定救助标准，当年医疗救助专项救助资金结余率一般要控制在20%以内。

按照政府主导、社会参与的方针，积极筹措救助资金。各地财政要按不低于人均3元的标准安排医疗救助专项资金。同时，要开展社会捐赠活动，福利彩票公益金、残疾人保障金也可安排用于医疗救助，各级慈善机构要将慈善助医行动作为慈善活动的重要内容。要加强对定点医疗机构的管理、规范医疗服务行为，提高服务质量，控制医疗费用。市本级已建立“惠民医院”，各地也要多方筹资兴办“惠民医院”、“慈善医院”等医院，对医疗救助对象予以优惠。

六、加大对经济困难家庭子女的救助力度

从2006学年（秋季）开始，全市义务教育阶段学生与全省同步免收杂费。继续实施“农村中小学家庭困难学生资助扩面工程”，对本市范围内的低保家庭子女、福利机构监护的未成年人、革命烈士子女、五保供养的未成年人、父母双亡且本人无任何经济来源的孤儿以及残疾学生，免收义务教育阶段的课本费、作业本费、住宿费、借读费和高中阶段教育的学费、代管费和住宿费。对在义务教育阶段就读的农村居民年人均纯收入1500元以下或城镇居民年人均可支配收入3000元以下、在市直属学校就读的低收入家庭子女，免收课本费、作业本费，各县（市、区）可参照执行。因受灾、疾病等原因造成家庭经济困难的学生，可根据家庭困难情况，缓交、减交或者免交有关费用。推行“教育券”制度，严格报批程序，由教育部门直接发放到被救助的学生，保障资助对象的受教育权利。通过扩大对相对贫困家庭子女入学资助的范围，实现全市义务教育阶段家庭经济困难学生的受资助人数比例高于9%的目标。关心学生营养健康，全面实施“农村中小学爱心营养餐工程”；加快实施“农村中小学食宿改造工程”，努力改善农村学校办学条件。

进一步完善奖助学金、国家助学贷款、勤工助学、特殊困难补助、学费减免等高等教育助学体系，发挥政府助学基金、慈善组织、群众团体和社会各界资助贫困家庭大学新生的作用。金融系统要加强对国家助学贷款政策的宣传，为贫困学生提供良好的服务；高校要进一步发挥资助贫困学生的主体作用，公办高校要按学费收入的10%提取建立助学基金，用于贫困学生勤工助学、困难补助和助学贷款风险准备金。

七、多渠道解决城乡困难家庭住房困难问题

加快建立以住房公积金、经济适用住房和廉租住房为主要内容的住房供应和保障体系，改革经济适用房的建设和销售方式，确保一定数量的廉租房，着力解决低收入和困难家庭住房困难问题。各地要根据《浙江省城镇廉租住房保障办法》的要求，抓紧制定出台及完善具体实施办法，2006年全面实施廉租住房制度，对人均住房建筑面积在12平方米以下的困难家庭予以住房救助。要建立以财政资金为主、住房公积金增值收益等多种形式筹集的廉租住房专项资金，采取租金补贴、租金减免和实物配租相结合的方式，改善救助家庭的住房条件。鼓励各地通过盘活现有公房、收购二手房等措施解决廉租住房的房源。

要高度重视农村困难家庭的住房保障问题，区别不同情况，按照政府补一块、集体助一块、个人出一块的筹资模式，采取新建、改造、修缮、置换、配租等方式，实施对农村符合救助条件的困难家庭的住房救助。通过集中供养解决农村五保户的居住问题；加快实施“助残安居工程”，到2006年底前全面完成3年700户残疾人家庭危房改造任务；继续实施下山移民脱贫工作，认真做好农村地质灾害调查，通过搬迁，有计划、分步骤地改善下山移民和受地质灾害影响的困难群众住房条件。要充分利用农村现有的闲置房，通过村组织租用、置换等方式，为农村困难家庭解决住房困难问题。

八、加大法律援助工作力度

要认真贯彻落实国务院《法律援助条例》和《浙江省法律援助条例》，为低保对象、农村五保和城镇“三无”对象、残疾人等困难群众提供法律咨询、代理、诉讼和非诉讼法律事务、公证和刑事辩护等无偿法律援助。各县（市、区）政府要落实法律援助专项经费，将其列入年度财政预算，为法律援助的实施提供财政支持。要加快法律援助机构建设，健全各级法律援助中心，配齐各级法律援助中心工作人员，积极吸收具有律师资格和法律职业资格的人员充实到法律援助机构；要本着方便、快捷、优质、高效的原则，设立面向群众的法律援助服务窗口，便于困难群众寻求法律咨询和申请法律援助。法律援助机构要与民政等有关部门加强配合，法律援助与劳动仲裁要加强衔接；政府部门和社会组织要及时为法律援助机构提供有关情况和案件，减免法律援助机构在办理案件过程中的相关费用，共同降低法律援助成本。要积极鼓励事业单位、社会团体和法律工作者为困难群众提供法律援助，维护困难群众的权益。

九、进一步做好慈善、捐赠等其他救助帮扶工作

大力发展慈善事业，建立健全各级慈善机构。在2006年6月底前，各县（市、区）都要成立慈善机构，充分发挥慈善机构在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等方面的积极作用。要弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，依靠社会各界力量，开展各种形式的社会救助行动，帮助社会上孤、老、病、残、幼、贫等不幸的个人和困难群众。广泛开展各种类型的慈善、捐赠活动，落实各项税收减免政策，支持、鼓励企业和公民参与慈善活动，保护公众慈善捐赠的积极性。要研究制定扶持政策，鼓励和支持社会力量兴办慈善福利机构，建立和推广“慈善超市”，为困难群众提供优质、便捷的服务。

要动员和支持各级工会、共青团、妇联及其他团体和组织开展多种形式的群众性互助活动。鼓励和发动社会力量参与社会救助活动，对政府主办的供水、供电、供气（燃料）、有线电视、公交、环卫等经营服务性项目，有关部门和单位要落实对困难群众的扶持政策，减免相关的收费。通过全社会的共同努力，形成政府主导、社会参与、与构建社会主义和谐社会相适应的新型社会救助体系。

十、进一步健全社会救助组织体系和网络

加强社会救助工作，建立健全同经济发展水平相适应的新型社会救助体系，是政府履行社会管理和公共服务的重要职能。各级政府要切实加强领导，按照市政府提出的目标要求，充分发挥各级民政、劳动保障、教育、建设、卫生等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织的作用。重点要加强以乡镇（街道）为主要平台的社会救助工作网络建设，在基层机构、职能调整中，充实和加强社会救助、社会保险和公共服务等方面的力量，促进机构、人员、场地、经费、制度和工作的到位。要加强社会救助工作队伍建设，将一批思想政治素质好、业务精、责任心强的干部充实到社会救助工作队伍中来。各级社会困难群众救助工作领导小组办公室要加强督促检查和工作协调。要加大对社会救助的资金投入，确保各项救助政策的落实。要加强规划，整合资源，加快社会救助信息化建设，推进社会救助体系建设的提高和不断完善。

二○○六年四月十八日