衢州市人民政府文件

  

衢政发〔2005〕55号

 

 

衢州市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见

 

为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）和省政府《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》（浙政发〔2005〕3号）精神，全面推进我市依法行政工作，努力建设法治政府，结合衢州实际，制定本实施意见。

一、指导思想和工作目标

1、指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法和法律为依据，坚持党的领导，坚持执政为民，落实科学发展观，忠实履行法定职责，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，严格依法管理经济、文化事业和社会事务，促进政府职能转变和行政效能提高，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，跻身全国百强城市，全面建设小康社会。

2、工作目标：从现在起到2010年，经过5年左右坚持不懈的努力，政府与市场、社会、企业的关系基本理顺，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；科学民主决策机制和制度初步形成，政务公开基本规范；各项制度逐步完善，建设质量明显提高；行政执法体制基本形成，行政执法行为进一步规范；行政监督制度和机制基本完善，行政监督效能明显提高；行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力明显增强，县乡两级政府依法行政工作取得实质性进展，《纲要》确定的基本原则、基本要求在我市得到基本落实。

二、主要任务和工作措施

（一）积极履行政府职能

3、完善政府管理职能。按照“有限政府”的理念，界定政府职能，划清行政权力的边界。规范行使政府经济调节和市场监管职能。主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，进一步完善市场监管制度，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，保证市场监管的公正性和有效性；履行市场开放承诺，防止和克服部门保护、地区封锁和行业垄断，创造公平有序的法制环境。强化社会管理和公共服务职能。探索政府与企业合作提供公共服务、政府与社会合作进行社会管理的运作方式。进一步建立健全公共安全、公共卫生、自然灾害等各种突发事件预警和应急机制，切实提高政府应对突发事件和风险的能力，维护公共利益，保障人民群众人身财产安全，建设“平安衢州”。按照城乡统筹发展的要求，建立健全城乡社会保障和社会救助制度，进一步推进新型农村合作医疗、五保老人集中供养、低保对象子女就学救助、失土农民基本生活保障、城乡最低生活保障和住房保障等工作。

4、创新行政管理方式。进一步依法清理行政许可事项，建立和完善各项配套制度，加强对实施行政许可的监督检查。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政许可（审批）事项，改革管理方式和手段，强化间接管理、动态管理和事后监管，并探索通过行政指导、行政合同等方式来实现行政管理目标。遵循《行政许可法》基本原则，推进政企分开、政事分开、政社分开。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，规范行政机关职能，合理设置机构和确定人员编制，建立健全政府所属部门职能争议的协调机制，消除行政机关间的职能交叉和重叠。培育、规范和发展行业协会、中介机构等社会自律性组织，积极发挥其在公共管理方面的作用。进一步完善国有资产管理体制，积极探索政府公共管理职能与政府履行出资人职责分开的办法。着力推进事业单位改革，进一步理顺行政机关和事业单位的关系。

5、深化公共财政和投资体制改革。加快公共财政体制改革。完善集中统一的公共财政体制，规范公共财政收支；全面推行和完善部门预算，增强部门预算的合理性、科学性；深化财政国库集中支付制度和政府采购管理制度改革；清理和规范使用行政事业性收费、罚没收入等政府非税收入；行政机关必须严格实行“收支两条线”和罚缴分离制度，其收取的政府非税收入必须全额上缴财政，其支出统一由财政按部门和单位履行职能的需要核定，任何行政机关不得向下级行政机关和执法人员下达收费和罚款指标。按照统筹规划、重点突出、整体推进的思路，加快我市投资体制改革。合理界定政府投资范围，完善政府投资项目评估论证、专家评议、社会公示制度，严格规范政府投资行为；按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，全面放开竞争性领域投资，凡是法律法规没有明令禁止的，允许各类投资主体进入；推行民间投资登记备案制，引导扩大民间投资，激活金融市场和资本市场。

6、进一步推进政务公开。以构建“透明政府”为目标，深化政务公开。按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，抓紧制定并实施《衢州市政府信息公开办法》。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的所有政府信息，行政机关应当通过政府门户网站、政府公报、公告栏、报纸等载体，及时向社会公众公开，并为公众查阅提供便利条件。建立健全政府公告和新闻发言人制度、政府信息公开申请制度，编制、公布政府信息公开指南和政府信息目录。健全一级抓一级、级级有人管的工作网络，落实政务公开监督检查和考评追究制度，推进政务公开工作制度化、规范化。加快电子政务建设，进一步完善政府门户网站建设，整合电子政务网络平台，建立网上政府公共信息发布、网上行政许可（审批）等网络平台，扩大政府网上办公范围，提高政府办事效率，方便人民群众。

7、建立健全社会矛盾调处机制。建立和完善行政裁决、行政调解、行政仲裁、行政复议、人民调解、信访等工作制度，建立多元化、高效便捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾工作体系，依法妥善解决矛盾纠纷，打造和谐社会。充分发挥工、青、妇和人民调解等组织的作用，从源头上防范社会矛盾的发生。根据《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》等法律规定，积极开展农村土地承包纠纷仲裁试点，探索和运用仲裁方式化解土地承包及流转过程中的纠纷。进一步发挥村民组织、居民社区的自治和协调作用，重点落实街道办事处、乡镇政府防范和解决社会矛盾的职责。对依法应由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要遵循公开、公平、公正的原则依法及时予以处理，不得推诿拖延和滥用职权。进一步完善人民调解制度，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的作用，使矛盾纠纷解决在萌芽状态。认真贯彻落实国务院《信访条例》，进一步完善信访制度，畅通信访渠道，发挥信访机构作用，切实解决人民群众通过信访举报途径反映的问题。

（二）健全行政决策机制

8、推进决策科学化、民主化、规范化。各级政府、政府各部门应当科学、合理地界定行政决策权，制定和完善内部决策规则，明确决策权限，规范决策程序，落实决策责任，逐步建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。

9、完善行政决策程序。除依法应当保密的以外，决策事项、依据和结果应当向社会公开。对有关发展规划、重点项目建设、公共政策制定等涉及当地经济社会发展的重大决策以及专业性较强的决策事项，组织专业机构或专家进行必要性、可行性论证；涉及公共利益的，通过听证会、座谈会、网上征询意见等形式广泛听取社会公众、人大代表、政协委员和专家学者的意见。重大行政决策在决策过程中应当听取相关人士的法律意见，必要时可以组织专家进行合法性、合理性论证。建立政府决策顾问机构，聘请市内外有一定知名度的专家、学者以及其他专业人士担任经济和法律顾问。

10、建立健全决策评估制度和责任追究制度。建立行政决策评估制度，成立决策评价机构，加强对决策执行情况的跟踪反馈。各级行政机关应当确定机构和人员，充分利用专业人才或社会专业机构,及时对决策的执行情况及对经济社会造成的影响进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立和完善决策责任追究制度，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，加强对决策活动的监督。对不依照法定权限、违反决策程序或因决策失误造成重大损失的，追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任，实现决策权和决策责任相统一。

（三）提高制度建设质量

11、建立健全依法行政机制和制度。进一步健全和完善行政决策责任追究、政务公开、社会保障、规范性文件制定、行政程序、行政执法责任制、领导干部学法考法、依法行政目标考核等一系列依法行政工作机制和制度。建立健全行政复议责任追究、行政监督检查、依法行政工作定期报告和检查等制度。积极探索建立决策评估和规范性文件定期评估等制度，逐步实现各项行政行为的制度化、规范化。

12、改进规范性文件制定工作。按照突出重点、统筹安排的原则，加强规范性文件的计划管理。根据我市经济社会发展需要，围绕跻身全国百强城市、全面建设小康社会两大目标，每年确定一批规范性文件重点项目，科学、合理地安排制定计划。改进规范性文件制定办法。严格遵循法定权限和程序制定规范性文件，进一步完善专家论证制度和草案征求意见制度，提高规范性文件制定工作的透明度和公众参与程度；发挥政府法律顾问机构和市民议政联络员队伍的作用，充分听取法律工作者和人大代表、政协委员等各界代表对规范性文件制定工作的意见。规范性文件应当经政府或者部门的法制机构合法性审核，并经政府或者部门集体研究决定。规范性文件通过后，应当在政府公报、门户网站以及普遍发行的报刊上公布。

13、加强规范性文件动态管理。坚持“立、改、废”相结合，完善规范性文件定期清理制度。各级政府和政府各部门应当根据上位法的调整以及形势发展的需要，及时做好文件清理、修改和废止工作，定期对本年度发布执行的规范性文件进行清理和汇编。建立公众对规范性文件提出意见的受理制度，有关机关和公民、法人、其他组织对规范性文件有异议的，可以向政府法制机构提出，政府法制机构应当予以研究、提出意见，并按法定程序处理。适时建立规范性文件定期评估制度。

（四）规范行政执法行为

14、推进行政执法体制改革。把行政执法体制改革作为推进行政管理体制改革的重要切入点，不断深化改革，整合行政执法资源，创造良好的执法体制环境。按照“权力与责任挂钩、权力与利益脱钩”的原则，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。深化相对集中行政处罚权工作，不断总结完善综合行政执法试点工作。积极推进文化、交通、农业、环境保护等领域的行政执法体制改革。减少行政执法层次，适当下移执法重心，完善行政执法机关的内部监督制约机制。

15、加强行政执法主体管理。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关合法委托，不得行使行政执法权。及时对本级政府的行政执法部门和单位进行行政执法主体资格审核、确认，并向社会公告。通过备案审查等方式，加强对委托执法的监督管理。加强对行政执法人员的管理、教育和培训，严格实行行政执法人员资格制度，努力提高行政执法人员的行政执法水平和综合素质。各级政府法制机构应当定期对现有的行政执法证件进行年检和清理，对不合格的执法证件及时予以收缴。

16、严格依照法定程序执法。执法活动必须做到执法主体公开、执法人员身份公开、依据公开、程序正当和说明理由，告知行政相对人依法享有的权利，保障公民的陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利。规范行政自由裁量权的行使，具体行政行为涉及自由裁量的，应当在行政决定中说明自由裁量时考虑的情节与理由。建立和完善集体讨论案件制度，对重大、复杂的行政许可、行政处罚等案件，由集体研究决定。

17、进一步深化行政执法责任制。依法界定各级行政机关的行政执法责任，分级负责，责任到人，切实强化各级领导干部的执法责任。建立和实施行政执法评议考核制度，严格落实错案责任追究制度，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。规范行政处罚、行政许可等格式文书，实行统一的立卷归档制度，健全案卷评查制度，将评查情况纳入行政执法责任制考核内容。

（五）强化行政行为监督

18、自觉接受外部监督。自觉接受人大及其常委会的监督，建立健全向人大定期报告工作、接受质询等制度；积极支持政协履行民主监督职能，认真听取政协对政府工作的意见和建议。抓紧研究制定并实施《衢州市行政首长出庭应诉规定》，接受人民法院依照《行政诉讼法》的规定对行政机关实施的司法监督。行政机关应当及时、自觉履行人民法院已生效的判决和裁定。高度重视社会舆论监督，对人民群众和新闻媒体反映、曝光的问题及时进行调查核实，并依法作出处理和反馈；在行政执法部门广泛推行行政执法投诉举报制度，接受人民群众和新闻舆论的监督。

19、加强政府内部监督。全面贯彻落实《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》的各项制度，市、县两级政府应当按年度制定行政执法监督工作计划，明确监督重点，及时解决行政执法活动中人民群众反映强烈的问题。创新行政层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。加大对依法行政工作的考核力度，认真开展执法检查和案卷评查。建立对重大违法行为督查等制度，强化对行政执法行为的监督检查力度。充分发挥政府法制机构对行政执法活动的监督职能。严格执行《衢州市规范性文件备案审查办法》（市政府令第27号）和《衢州市重大行政处罚备案审查办法》（市政府令第28号），进一步加大对抽象行政行为和重大具体行政行为的监督力度，依法维护当事人的合法权益。审计、财政、监察等部门应当切实履行监督职责，依法独立开展专门监督。行政机关应当认真执行监督机关的监督决定。

20、强化行政复议工作。全面贯彻实施《行政复议法》，创新行政复议工作方式，对事实清楚、争议不大的复议案件，探索通过简易程序审理；对社会影响较大、涉及公共利益的案件，探索采取听证等方式审理。市、县两级政府及其部门应当按照法定要求，配备行政复议专职人员。因不依法建立行政复议工作机构、不配备行政复议工作人员而发生行政诉讼败诉的，以及引发群体性事件造成严重后果的，依法追究领导责任。

21、严格执行行政赔（补）偿制度。深入贯彻实施《国家赔偿法》，严格执行《国家赔偿费用管理办法》和《浙江省行政赔偿程序规定》，保障公民、法人和其他组织的合法权益。积极探索在行政赔偿程序中引入听证、协商、和解制度，建立和实施行政赔偿追偿运行机制。对因法定事由给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法予以补偿。

（六）增强依法行政观念

22、确立以人为本、执法为民理念。以人的自由全面发展为价值取向，充分尊重人民群众的意愿，发挥人民群众的积极性、主动性，把维护最广大人民群众的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。增强群众意识、服务意识、发展意识，正确处理好眼前利益与长远利益的关系，把执法与服务、处罚与教育有机结合起来，实行人性化管理，在依法行政中体现对人的关怀。

23、建立完善领导干部学法制度和任职前法律知识考试制度。各级领导应当带头学习和掌握法律，每年安排不少于2次的专题法制讲座，将法律知识学习纳入领导干部中心组学习内容，并作为各级行政学院举办的各种理论培训班的必修科目。重点将宪法、行政法律制度、《纲要》和新出台的法律、法规作为培训内容。同时，建立和完善领导干部任职前法律知识考试制度。通过法律学习培训和考试，增强领导干部依法行政和履行职务所需的法律意识和能力。

24、加强普法宣传教育。根据依法行政的需要，强化对行政机关工作人员应当掌握和履职需要的通用法律知识、专门法律知识培训，结合行政执法人员资格管理，实行行政执法人员的年度业务轮训。人事行政部门应当将依法行政知识纳入初任培训、任职培训和更新知识培训的主要内容，初任人员考试不合格的，取消录用。认真制订并实施“五五”普法规划，大力推进法制宣传，运用图片展览、法律咨询、举办讲座、以案说法等形式，通过报纸、广播、电视、网络等媒体，做好与人民群众合法权益相关的法律法规的宣传教育，提高公民、法人和其他组织依法维护自身权益的能力，切实增强其守法意识和对行政机关依法行政的监督意识，在全社会形成尊重法律、遵守法律、维护法律权威的良好氛围，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

三、工作责任和保障措施

（一）强化依法行政工作责任

25、加强工作领导。各级行政机关的主要领导作为本地、本部门推进依法行政的第一责任人，应当突出工作重点，明确工作分工，一级抓一级，逐级抓落实，确保取得实效。市政府决定建立市全面推进依法行政工作领导小组，负责协调、督促、指导全市落实推进依法行政的各项工作；领导小组下设办公室，办公室设在市法制办，具体负责组织开展全面推进依法行政工作的调查研究, 提出推进依法行政工作建议；领导小组各成员单位应当主动配合，积极参与，做好所承担的任务。各县（市、区）和各部门也应成立相应的机构。

26、落实工作责任。市政府每年制定年度推进依法行政工作计划,并将任务分解落实到各单位，年底进行检查。计划与检查的情况列入政府年度工作报告。各级政府和政府各部门应当结合本地、本部门经济和社会发展的实际，制定五年规划和年度计划，确定不同阶段的工作重点，有计划、分步骤地推进依法行政工作，确保各项工作和责任落到实处。

（二）加强督促检查考核

27、实行定期报告和检查制度。各级政府每年年初应当将上一年度推进依法行政工作情况向本级人大常委会和上一级政府报告。政府各部门应当于每年7月和次年1月分别向本级政府报告推进依法行政工作情况。市政府适时组织有关部门对各县（市、区）和各部门的报告内容进行审查和评估。

28、完善依法行政工作目标考核。各级政府和各部门应当把全面推进依法行政工作作为一项重要内容纳入年度目标考核，科学确定考核项目，适当提高考核分值比重。行政首长应当将依法行政情况纳入述职评议中，对依法行政工作贯彻执行不力，情况严重的，应当严肃处理，并追究有关人员的相应责任。

（三）优化法制工作环境

29、切实加强法制机构建设。按照省委省政府文件要求，切实加强市、县两级政府及其部门的法制工作机构建设。县（市、区）政府法制机构，确因机构数量限制而难以单独设置的，可以与政府办公室合署办公，独立对外履行职责，并配备与工作相适应的人员编制。行政管理和行政执法任务繁重的工作部门必须设立法制工作机构，配备专职工作人员。其他行政部门也应当明确承担法制工作的机构，确定专职工作人员。加强乡镇政府法制工作力量，配备必要的法制工作人员。

30、创造良好的工作环境。各级政府及其部门应当高度重视全面推进依法行政工作，积极支持法制工作机构开展工作，依照有关规定，确保必要的经费开支，努力改善工作条件，保证工作顺利开展。各级法制工作机构应当加强自身建设，提高干部的政治素质、业务素质，充分发挥在全面推进依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。

 

 

 

二○○五年十一月四日